[56]台湾地区司法院大法官释字第540号之《理由书》(2002年3月15日)。

不过，本文探讨范围内的法律责任也并非是传统意义上的合法性判断，假如司法要进行深入审查，则其可能需要运用比例原则等工具开展一定程度的合理性审查。而不存在这些事由的文件，法院则应给予较高程度的审查。

参见安徽省合肥市中级人民法院(2014)合行初字第00077号行政判决书(该案属于2015年度中国十大宪法事例)。[55]原因或许不难猜测，交通事故的责任认定属于生活中的常见现象，机动车驾驶人在获得驾照之前也曾对此问题进行过学习。美国联邦登记办公室(Office of the Federal Register)网站对于这两种规则的含义进行了说明。这就意味着该文件的制定过程相对一般的国办发文件而言更为正式，在考虑上也更为充分，应当得到更大的重视程度。由于内容相互衔接，因此，上级政府的权威在下级政府的行为中仍然存在，没有减损。

这些建立起基本秩序的规则不一定基于法律的明确指示，但仍需要得到包括法院在内的社会的尊重。当然，或许会有观点认为行政机关可以通过更加全面的论证和更加复杂的程序促使事前考虑的全面性，而避免对于摸着石头过河的依赖。再者，伙伴化也伴随着私人主体将竞争要素融入了公共利益的实现过程，具有兼容性与现实性。

文章来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。在合作行政下，行政正当性不再仅仅取决于行政机关遵照既定流程合法作出一个决定，而是更强调通过沟通、互动和协商来提升行政决定的可接受性。建议在启动程序方面，赋予除行政机关之外的其他程序参与主体一定的行政立法的动议权、公民建议权等。(马春庆，2003：29)当然，合作行政下行政程序价值的多元化也是其程序开放性的体现，在这一开放性程序框架内，多方主体可以通过不断地交涉、沟通与对话寻找价值兼容或者价值有序的可能性。

此种担忧既需要一般程序的规制，也要结合公共化工具的选择，包括信息披露、责任机制以及常见的契约设计，而不是单纯依靠传统较高成本的政府监管。就传统行政程序的目的而言，其旨在保障最终做出的行政决定的形式合法性，只要严格按照既有的方式、步骤、顺序、时限做出且没有其他违法事由，行政行为的确定力就应该在后续的救济程序中得到确认。

第二，程序的回应性建制。基于这一理论，我们便必须放弃一种行政法上的传统观点，那就是认为行政法的规范会直接带来社会的变迁，因为依理性主义建构的行政法忽略了行政法系统与其所规范的其它社会次级系统之自我再生性，而必须由一种内在的循环因果之理念来替代，也就是说就法律系统与其他社会系统而言，法律规范系统便不会直接造成其他社会系统的变迁。合作式行政程序的样态较多，其运行结果通常表现为行政合同[3]。但是论辩也并不是各方自说自话，而是在充分围绕信息、证据与资料的前提下，严格合理论证、逻辑推导，发现焦点，达致对话协商与法律适用。

我国在地方行政立法中就引入了辩论规则化的理念，如《浙江省地方立法条例》33条第1款：常务委员会会议审议地方性法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议进行审议，对地方性法规草案中的主要问题进行讨论或辩论。我国地方行政程序立法中，行政合同程序和行政指导程序被广泛纳入立法文本，可以说印证了行政程序发展的这一趋势。这种新的民主性供给的形式就是协商民主在行政过程之中的实验，合作理念下的行政程序承接了这一历史演进过程，通过多元利益主体在程序中的协商、交涉与谈判并最终达成共识的过程赋予了行政权以民主正当性，这是一种民主正当性生成的自主模式。因此，协商民主成为一种证成行政正当性的新途径。

近年来，各地地方行政程序规定相继以特别行政程序或专章对行政合同予以规定，虽然立法体例有所不同，但内容颇为雷同，主要就行政合同的内涵、适用范围、订立原则、方式以及合同监管等作出规定，缺乏对行政合同缔结程序的细致设计。因而行政机构在应用它们的规定和政策的时候必须更具反思性。

虽然它也重视对行政相对人程序权利的保障，但终究因为是以行政权为思考主轴，因此，它并不太关注法律关系主体之间的交往与互动。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。

在实践中，公私部门常常通过特许经营、行政委托、合同外包、专家参与、行政助手和补助等形式实现行政任务，这些类型的公私合作活动在内容和形式上错综复杂，但在理论上大致可分为契约形式的正式合作行政行为和以指导、单方允诺、君子协议等为代表的非正式合作行政行为。注释: [1]关于政府购买公共服务现存的问题与制度完善可进一步参见周佑勇：《公私合作语境下政府购买公共服务现存问题与制度完善》，载《政治与法律》2015年第12期，第90～99页。而在合作行政下，行政权威不再是单一的政府一方，而是在公私各方主体的互动与交往行为中生成的。(詹姆斯·特曼，2006：161) 2.从理性到反思 现代社会的复杂性需要法律根据社会的不断变迁而相应的改变自己，法律只有通过与其他社会子系统之间的自我参照、自我指涉和自我管理才能逐渐完善和成熟三是对于非正式行政行为约束力的遵守与支持，由于合作行政采取了大量的非正式行政行为，匹配的程序更具灵活性，对抗性要素稀少，同时也欠缺透明性与安定性，因此法律约束力较低甚至仅具有事实效力，但是其对于效率的提高具有显著作用而被广泛适用，所以相对人在成为非正式行政程序的主体时，应自我设限，服从其一定的约束力，这既是合作双方相互信任的表现，也是合作行政中参与主体绅士品质的体现。如同我们无法用本文倡导的行政程序观完全架空或替代传统行政程序的统摄力一样，我们也无法代替部门行政领域程序类型的多样化、组合化与知识的地方化。

近年来，各地地方行政程序规定相继以特别行政程序或专章对行政合同予以规定，虽然立法体例有所不同，但内容颇为雷同，主要就行政合同的内涵、适用范围、订立原则、方式以及合同监管等作出规定，缺乏对行政合同缔结程序的细致设计。因而行政机构在应用它们的规定和政策的时候必须更具反思性。

虽然它也重视对行政相对人程序权利的保障，但终究因为是以行政权为思考主轴，因此，它并不太关注法律关系主体之间的交往与互动。五、结语 协商与合作是我们时代的精神，而行政与私人间的协商与合作需要行政程序的护航，所以整体而言，探讨合作行政下行政程序的变革趋势和规律，正可谓是当下时代精神的捕捉与反映。

基于此，未来在制定统一的中国行政程序法时，在制度选择上需要强化对私人主体承担行政任务的程序规范，重视重大行政决策中的协商式治理，注重合作式行政程序的设计与推广以及程序参与主体在协商程序中的积极义务。在程序发展史上，程序工具论逐渐让位于程序独立价值论后，对于程序独立价值的考验促使程序的主体性地位获得认可，藉由程序主体性地位的认可，为交往理性提供了一个开放、无压制的生长环境，充分调动程序参与者的表达欲望。

但是该做法受到一定质疑，主要是基于公众参与、责任性与正当程序的法律价值遭受牺牲的可能性。对于传统行政程序来说，无论是在秩序行政时期还是在给付行政时期，均明显具有浓厚的对抗性色彩。(陈新民，2001：13)与行政契约相比，非正式合作行政行为更加灵活、更富有弹性，双方合作关系能否形成完全取决于行政机关或私人部门的单方面允诺或者君子协议。(四)程序参与主体在协商程序中的积极义务 传统行政程序本身是为防御行政权滥用设置的，因而相对于行政程序主导者行政机关来说，其他程序参与主体多是被动接收程序的来临，而合作行政背景下的行政程序各方主体处于共生状态，在追求公益的基础上实现合作共赢，因此更强调各程序参与主体的积极性，尤其是对于相对人的积极义务。

在合作行政背景下的公私关系中，行政相对人不再是只顾追求私人利益的被管制客体，同样可以成为分享行政职权和分担行政任务的主体。传统上强调公法与私法泾渭分明，然而公私的界限并非当然，事实上，合作行政下的许多机构都兼有公私部门的性质，很难去截然分开。

季卫东先生提出理性程序的另一个标准是，通过结果的不确定性和结果的拘束力这两种因素的作用调动程序参加者角色活动的积极性，基于利害关系而产生的强烈的参与动机也会促进选择的合理化。基于此，一种作为传统行政模式修补方案的合作行政模式应运而生。

具体而言，首先，程序主体的伙伴结构性变革本质上是行政法律关系主体于行政程序中转换的具体体现，具有传承性与延续性。离开了这些配合与协助，既定的行政活动可能被阻断无法继续开展，此类行为不仅仅具有辅助性，甚至直接决定行政行为的走向。

因此，有规则的论辩是辩驳程序的魅力所在，论辩的规则化是约束论辩使之可控的必然要求。正因为看到了传统行政程序的不足，基于平权型法律关系的协商型行政程序建制大量涌现，如美国的行政立法协商程序(也被形象地称之为管理式谈判)，成为一种替代以通告——评论为特征的传统行政立法程序的备选机制。在这一机制设定的框架内，所有受到影响的利益相关者，都来参与设计一个双方同意的行政立法或者政策，较之于机关强加于人的政策，这种程序无疑因为鼓励合作而非对抗使得程序的参加人对程序结果有了更强的可接受性(欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文，1996：210)。再者，伙伴化也伴随着私人主体将竞争要素融入了公共利益的实现过程，具有兼容性与现实性。

(赵宏，2015：29) (二)合作理念下行政程序的意义 1.通过参与协商式的直接民主来提升行政权力的民主正当性 行政任务的扩张以及专业化程度的提高给代议制民主带来了难题，如何才能既解决现实问题又保持行政权的民主正当性成为亟待解决的问题，一种将行政过程视为一种政治过程，通过向这一过程注入更多的民主化要素而使行政过程及其结果获得合法性的思路得以提出(王锡锌，2009：46)。这种对程序运行结果的服从是社会稳定的基石，合作理念下的行政程序因为保障了利益相关方的实质性参与，显著扩张了程序带来的结果服从效应，巩固了社会稳定。

而随着合作行政的来临，行政程序法更多吸纳了私法的平等、自治和协商精神，现在比过去要求更多的是说服和合作，行政机构所发布的许多‘命令如仍以单方面决定的形式出现，则应是通过一个称为‘协商的程序同有关的个人或企业谈判的实际结果。(马春庆，2003：29)当然，合作行政下行政程序价值的多元化也是其程序开放性的体现，在这一开放性程序框架内，多方主体可以通过不断地交涉、沟通与对话寻找价值兼容或者价值有序的可能性。

可以明确的是，在合作行政疆域上生长而成的新型行政程序，因其契合现代行政程序的发展规律从而具有强大的生命力，也必将反哺新行政法的变革与合作行政的发展。三、合作行政背景下行政程序的变革方向 (一)行政程序多元价值的兼容性 传统行政程序以权利保护和权力管控为其使命，就其价值指向而言，充满浓厚的程序工具主义意味。